18/09/2023
La historia política de Argentina, lamentablemente, ha estado marcada por períodos de interrupción del orden constitucional, donde gobiernos surgidos de la fuerza han asumido el poder. En estos escenarios, una de las cuestiones más complejas y de mayor trascendencia jurídica ha sido la determinación de las facultades legislativas de estos gobiernos de facto. ¿Qué validez tienen las normas dictadas por quienes no han sido elegidos por el pueblo? ¿Cómo se asegura la continuidad del Estado y la protección de los ciudadanos en momentos de ruptura institucional? Estas preguntas han sido objeto de un profundo análisis y evolución jurisprudencial en el país, culminando en una reforma constitucional que buscó cerrar definitivamente la puerta a la legitimación de tales actos.
La necesidad de reconocer la autoridad de un gobierno que asume el poder por vías extraconstitucionales no es un fenómeno exclusivo del siglo XX. Un antecedente temprano de esta problemática se remonta a la consolidación del Estado argentino en el siglo XIX. Tras la victoria de Bartolomé Mitre en la batalla de Pavón y el colapso del gobierno de la Confederación Argentina, Mitre asumió de facto el Poder Ejecutivo Nacional. En este contexto, un caso de 1865, «Martínez, Baldomero y otro» (Fallos, 2:127), llegó a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La Corte, en su fallo, declaró que Mitre, como gobernador de Buenos Aires y general en jefe de su ejército, era una autoridad competente para decidir en ciertos asuntos, argumentando que ejercía provisionalmente todos los poderes nacionales «con el derecho de la revolución triunfante y asentida por los pueblos, y en virtud de los graves deberes que la victoria imponía». Este precedente, aunque aislado y en un contexto de formación del Estado, ya mostraba una inclinación a reconocer la autoridad de facto cuando esta lograba imponerse y era aceptada por la sociedad, sentando una base para futuras reflexiones sobre la validez de los actos emanados de poderes no legítimos en su origen.
La Acordada de 1930: Un Punto de Inflexión
El 6 de septiembre de 1930, Argentina experimentó un quiebre institucional de gran magnitud con el golpe de Estado que derrocó al presidente Hipólito Yrigoyen, inaugurando una serie de interrupciones democráticas que se extenderían por gran parte del siglo XX. Inmediatamente después de asumir el poder, el líder del golpe, José Félix Uriburu, comunicó a la Corte Suprema de Justicia de la Nación la constitución de un gobierno provisional. La respuesta del Tribunal, el 10 de septiembre de 1930, fue la famosa Acordada, un documento que, a diferencia de un fallo judicial sobre un caso concreto, estableció una doctrina general sobre los gobiernos de facto, que perduraría por décadas y se convertiría en un pilar del derecho constitucional argentino en tiempos de anormalidad.
En esta acordada, la Corte Suprema, integrada por José Figueroa Alcorta, Roberto Repetto, Ricardo Guido Lavalle y Antonio Sagarna, reconoció que el gobierno provisional de Uriburu «se encuentra en posesión de las fuerzas militares y policiales necesarias para asegurar la paz y el orden de la Nación, y por consiguiente para proteger la libertad, la vida y la propiedad de las personas». Asimismo, destacaron que el nuevo gobierno había declarado públicamente que mantendría la supremacía de la Constitución y las leyes fundamentales. La Corte se basó en la «doctrina constitucional e internacional» que da validez a los actos de «funcionarios de hecho», fundamentándose en «razones de policía y de necesidad» para proteger al público. Así, el gobierno de Uriburu fue calificado como un «gobierno de facto cuyo título no puede ser judicialmente discutido con todo éxito por las personas en cuanto ejercita la función administrativa y policial derivada de su posesión de la fuerza».
Sin embargo, la Acordada no fue un cheque en blanco. La Corte estableció una condición crucial: «si normalizada la situación, en el desenvolvimiento de la acción del gobierno “de facto”, los funcionarios que lo integran desconocieran las garantías individuales o las de la propiedad u otras de las aseguradas por la Constitución, la Administración de Justicia encargada de hacer cumplir ésta las restablecería en las mismas condiciones y con el mismo alcance que lo habría hecho con el Poder Ejecutivo de derecho». Esta cláusula, a pesar de reconocer el poder fáctico, significó una reserva fundamental del Poder Judicial para el control de la constitucionalidad de los actos del gobierno de facto, especialmente en lo relativo a los derechos y garantías individuales. Esta doctrina de los gobiernos de facto, con sus matices, fue aplicada también tras el golpe de 1943.
El Desafío de la Continuidad Jurídica
Uno de los mayores dilemas que enfrentaban los jueces de la Corte Suprema ante la irrupción de un gobierno de facto era cómo conciliar la realidad de un poder ilegítimo con la necesidad de mantener un mínimo de orden y continuidad jurídica en el Estado. Las opciones eran claras: renunciar, aceptar sin más el hecho consumado, o intentar salvar valores institucionales. La Corte optó por esta última, buscando ejercer una función de «salvación institucional» en resguardo de los derechos humanos y la independencia del Poder Judicial. La idea era reconocer el poder fáctico para evitar el caos, pero bajo la condición de que se respetaran las garantías constitucionales, reservándose el control judicial de constitucionalidad. Esta postura buscaba preservar la «parte dogmática» de la Constitución, es decir, la que protege los derechos fundamentales.
La continuidad jurídica de las normas dictadas durante un gobierno dictatorial era una cuestión capital. Si todos los actos y normas de un gobierno de facto fueran considerados inválidos una vez que cesara la fuerza que los sostenía, se generarían inmensos problemas económicos, políticos y sociales. Los contratos celebrados, las leyes promulgadas, las decisiones administrativas tomadas, todo quedaría en un limbo de incertidumbre. La doctrina de los gobiernos de facto buscó precisamente resolver este problema. Al aceptar la situación de fuerza como un hecho (de facto) que explicaba la continuidad del Estado, las normas dictadas por los usurpadores, bajo ciertas condiciones, adquirían valor y se integraban al sistema jurídico, evitando un colapso total al restablecerse el orden constitucional.
La Evolución Jurisprudencial: Casos Clave
Entre 1945 y 1947, la Corte Suprema de Justicia profundizó y precisó la doctrina de los gobiernos de facto a través de una serie de fallos que moldearon el alcance de sus facultades legislativas:
Municipalidad vs. Mayer (Fallos 201:266)
En este caso, la Corte Suprema reconoció explícitamente a los gobiernos de facto la facultad de dictar normas con rango de ley, denominadas «decretos-leyes». Sin embargo, estableció dos limitaciones importantes: su sanción debía ser necesaria para el ejercicio de las funciones de gobierno y el cumplimiento de los fines de la revolución; y, quizás lo más relevante, estas normas perdían su validez al finalizar el gobierno de facto si no eran ratificadas por el Congreso Nacional. Esta exigencia llevó a la sanción de la ley «ómnibus» 12.912 en 1947, que ratificó numerosos decretos-leyes de los gobiernos militares de 1943-1945.
Arlandini (Fallos 208:185)
Este fallo profundizó la doctrina al sostener que los jueces no podían revisar la «oportunidad ni los fines» de los decretos-leyes sancionados durante gobiernos de facto. Esto significaba que el Poder Judicial no podía cuestionar la sabiduría o la conveniencia política de estas normas, limitándose a evaluar su validez formal y su adecuación a las garantías constitucionales.
Ziella (Fallos, 209:26)
El caso «Ziella» marcó un cambio significativo en la doctrina. La Corte estableció la continuidad automática de las normas dictatoriales una vez finalizado el gobierno de fuerza que las sancionó, sin necesidad de ratificación por parte del Congreso. La Corte sostuvo que «los decretos-leyes dictados por el gobierno de facto son válidos por razón de su origen y, puesto que tienen el valor de leyes, subsisten aunque no hayan sido ratificados por el Congreso mientras no sean derogados de la única manera que éstas pueden serlo, es decir por otras leyes». Esta decisión otorgó una mayor estabilidad y permanencia a la legislación de facto, consolidando su impacto en el ordenamiento jurídico.
A continuación, una tabla comparativa de los principales aportes de estos casos:
| Caso Jurisprudencial | Aporte a la Doctrina de Facto | Implicación Clave |
|---|---|---|
| Martínez, Baldomero y otro | Reconocimiento temprano de la autoridad de facto por "derecho de la revolución triunfante". | Estableció un precedente para la legitimidad de facto basada en el éxito de una revolución. |
| Acordada de 1930 | Formalizó la doctrina de los gobiernos de facto, reconociendo su autoridad administrativa y policial, pero reservando el control judicial sobre garantías individuales. | Legitimó la existencia de gobiernos de facto, pero sentó las bases para el control judicial de sus excesos. |
| Municipalidad vs. Mayer | Concedió facultades legislativas (decretos-leyes) a gobiernos de facto, con la condición de necesidad y requerimiento de ratificación posterior. | Permitió a los gobiernos de facto emitir normas con fuerza de ley, pero introdujo un mecanismo de control futuro por parte del Congreso. |
| Arlandini | Estableció que los jueces no podían revisar la oportunidad o los fines de los decretos-leyes de facto. | Limitó la capacidad del Poder Judicial para cuestionar la motivación detrás de las normas de facto, enfocándose solo en su validez formal. |
| Ziella | Determinó la continuidad automática de los decretos-leyes de facto una vez finalizado el gobierno, salvo derogación por otra ley. | Consolidó el poder legislativo de los gobiernos de facto, asegurando la permanencia de sus normas sin necesidad de ratificación expresa, lo que implicaba una mayor estabilidad jurídica para los actos de facto. |
La Constitución de 1994: El Fin de una Doctrina
La experiencia de las dictaduras militares en el siglo XX, y la necesidad de sentar bases sólidas para la democracia, llevaron a que durante la Convención Constituyente de 1994 se debatiera largamente la doctrina de los gobiernos de facto y cómo evitar su invocación futura. El resultado de este debate fue la aprobación del primer párrafo del Artículo 36 de la Constitución Nacional, un hito en la defensa del orden constitucional. Este artículo establece: «Esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático. Estos actos serán insanablemente nulos.»
Este precepto tuvo como objetivo principal dejar sin efecto la doctrina jurisprudencial de los gobiernos de facto desarrollada por la Corte Suprema. Retomando antecedentes históricos como el artículo 21 del proyecto constitucional de Juan B. Alberdi («Toda autoridad usurpada es ineficaz; sus actos son nulos...») y el artículo 21 de la reforma constitucional de 1949, el nuevo Artículo 36 busca declarar la nulidad absoluta de los actos que surjan de la interrupción del orden democrático.
Si bien la mayoría de los constituyentes rechazó la doctrina previa, surgieron dos enfoques sobre la interpretación de la frase «Estos actos serán insanablemente nulos»: una posición, defendida por juristas como Eugenio Zaffaroni, sostenía que cualquier norma dictada por una dictadura sería nula de forma absoluta y no podría ser convalidada, ni siquiera por el Congreso, una vez restablecido el orden. La otra posición, expuesta por Elisa Carrió, ponía énfasis en la necesidad de la continuidad del Estado y proponía una solución más prudente, donde no todos los actos quedarían automáticamente sin efecto, sino que sería el Congreso o el Poder Judicial quienes, una vez restablecidos, deberían decidir cuáles de esos actos debían considerarse «actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático» y, por ende, nulos. A pesar de la discusión, el texto aprobado fue el más contundente, buscando erradicar la posibilidad de legitimar de facto cualquier interrupción democrática.
La Cuestión de la Prescripción
Un corolario significativo de la doctrina de los gobiernos de facto, y que generó consecuencias prácticas importantes, fue su impacto en la prescripción de acciones judiciales. Según esta doctrina, la imposición de una dictadura no afectaba el curso de los plazos de prescripción. Esta regla llevó, en muchos casos, al rechazo de acciones judiciales iniciadas por víctimas de las dictaduras una vez que estas terminaron, bajo el argumento de que había transcurrido demasiado tiempo y las acciones se encontraban prescritas. Esta interpretación generó controversias y debates sobre la justicia y la reparación de derechos vulnerados durante los períodos de facto, siendo un punto crítico en la aplicación práctica de la doctrina.
Preguntas Frecuentes
¿Qué es un gobierno de facto?
Un gobierno de facto es aquel que ejerce el poder sin haber sido constituido de acuerdo con las normas legales y constitucionales vigentes, generalmente como resultado de un golpe de Estado o una toma de poder por la fuerza. Su legitimidad no deriva del mandato popular o de la ley, sino de la posesión efectiva de la fuerza.
¿Qué estableció la Acordada de 1930 de la Corte Suprema?
La Acordada de 1930 reconoció la existencia de un gobierno de facto basado en su control de las fuerzas militares y policiales, y validó sus actos administrativos y policiales por razones de necesidad y orden público. Sin embargo, estableció que el Poder Judicial conservaba la facultad de restablecer las garantías individuales y de propiedad si el gobierno de facto las desconocía.
¿Podían los gobiernos de facto dictar leyes?
Sí, la jurisprudencia de la Corte Suprema, especialmente en casos como "Municipalidad vs. Mayer" y "Ziella", reconoció a los gobiernos de facto la facultad de dictar normas con fuerza de ley, conocidas como decretos-leyes. Inicialmente se exigía su ratificación posterior por el Congreso, pero luego se estableció su continuidad automática salvo derogación por otra ley.
¿Cómo afectó la Constitución de 1994 a la doctrina de los gobiernos de facto?
La reforma constitucional de 1994, a través del Artículo 36, declaró que los actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático son "insanablemente nulos". Esto buscó dejar sin efecto la doctrina de los gobiernos de facto y anular cualquier intento de legitimar actos emanados de interrupciones democráticas, aunque su alcance exacto sigue siendo objeto de debate.
¿Significa "insanablemente nulos" que todos los actos de una dictadura son inválidos?
La interpretación de "insanablemente nulos" tiene dos corrientes principales: una sostiene que implica la nulidad absoluta e inconfirmable de todos los actos de una dictadura. Otra, más matizada, sugiere que solo los "actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático" son nulos, dejando a la decisión del Congreso o el Poder Judicial la determinación sobre la validez de otros actos de la administración de facto una vez restablecido el orden democrático.
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